Rapat penyiapan proyek sering berhenti di titik yang sama. Semua sepakat APBD tidak cukup; tidak ada yang yakin skema mana yang cocok. Satu orang menyebut KPBU, yang lain mengusulkan obligasi daerah, satu lagi mengangkat land value capture karena baru mendengarnya pekan lalu. Yang jarang ditanyakan lebih dulu justru pertanyaan paling menentukan: dari mana uang untuk mengembalikan investasi itu akan datang. Artikel ini membalik urutannya, dari karakteristik proyek ke instrumen, dan itulah inti capacity building pembiayaan kreatif bagi tim daerah.
Ringkasnya: Instrumen pembiayaan kreatif adalah skema pendanaan infrastruktur daerah yang melengkapi APBN/APBD murni, dengan pengembalian investasi bersumber dari pembayaran pemerintah atas ketersediaan layanan (availability payment), tarif pengguna (user pays), atau kenaikan nilai aset dan lahan. Kerangkanya mengacu pada UU No. 1 Tahun 2022 tentang HKPD dan Perpres No. 38 Tahun 2015 tentang KPBU.
Dari mana investasi infrastruktur dikembalikan?
Setiap instrumen pembiayaan kreatif mengembalikan investasi dari salah satu dari tiga sumber: pembayaran pemerintah atas ketersediaan layanan, tarif yang dibayar pengguna, atau nilai tambah aset dan lahan. Pinjaman, obligasi, dan sukuk daerah bukan sumber keempat; ketiganya memindahkan waktu pembayaran, dan tetap harus dilunasi dari pendapatan daerah.
Perbedaan ini kabur di rapat karena semuanya disebut “alternatif APBD”, padahal konsekuensinya berlawanan. Skema yang bertumpu pada pembayaran pemerintah memindahkan beban ke belanja APBD tahun-tahun berikutnya. Skema yang bertumpu pada tarif nyaris tidak menyentuh APBD, tetapi menuntut permintaan yang terukur. Blended finance bukan sumber tersendiri, melainkan cara memadukan ketiganya dengan dana konsesi pihak ketiga.
Membandingkan tujuh instrumen pembiayaan kreatif untuk proyek daerah
Tujuh instrumen yang paling sering dipertimbangkan pemerintah daerah adalah KPBU availability payment, KPBU user pays, pinjaman daerah, obligasi dan sukuk daerah, Land Value Capture, Hak Pengelolaan Terbatas, serta blended finance. Ketujuhnya berpijak pada dasar hukum berbeda, dari Perpres hingga POJK, dan tidak bisa disamaratakan sebagai satu skema.
| Instrumen (dasar hukum, status per Agustus 2026) | Sumber pengembalian | Cocok untuk | Konsekuensi bagi APBD | Prasyarat kunci |
|---|---|---|---|---|
| KPBU availability payment (PMK No. 260/PMK.08/2016 dan Permendagri No. 96/2016, berlaku) | Pembayaran berkala pemerintah dari APBN/APBD | Rumah sakit, lapas, penerangan jalan umum, jalan non-tol | Belanja mengikat lintas periode kepala daerah | Ruang fiskal jangka panjang |
| KPBU user pays (kerangka Perpres No. 38/2015, berlaku) | Tarif pengguna ke Badan Usaha Pelaksana | Jalan tol; permintaan terukur | Beban minim, kecuali proyek butuh Dukungan Kelayakan | Tarif sah dan terjangkau |
| Pinjaman daerah (PP No. 1/2024, berlaku; mencabut PP No. 56/2018) | Pendapatan daerah, ke pemberi pinjaman | Kebutuhan menengah, horizon pendek | Menambah utang; terikat rasio dan pagu | Kapasitas fiskal; persetujuan DPRD |
| Obligasi dan sukuk daerah (UU No. 1/2022, PP No. 1/2024, POJK No. 10/2024, berlaku) | Pendapatan daerah, ke pemegang efek | Proyek publik besar, horizon panjang | Utang panjang plus biaya keterbukaan informasi | Peringkat efek; tanpa preseden realisasi |
| Land Value Capture, resminya Pengelolaan Perolehan Peningkatan Nilai Kawasan atau P3NK (Perpres No. 79/2024, berlaku) | Sebagian kenaikan nilai kawasan | Kawasan berorientasi transit; jalur transportasi baru | Menekan belanja langsung, tetapi rekam jejaknya tipis | Instrumen pajak daerah pendukung |
| Hak Pengelolaan Terbatas (Perpres No. 32/2020 jo. No. 66/2024, berlaku) | Kompensasi mitra atas hak kelola aset | Aset eksisting, lazimnya jalan tol, transportasi, energi | Dana di muka tanpa utang baru | Aset beroperasi, sisa manfaat minimal 10 tahun |
| Blended finance (tanpa payung tunggal; prinsip OECD DAC) | Dana konsesi donor plus dana komersial | Energi terbarukan, air minum, sanitasi | Menurunkan porsi yang ditanggung APBD | Kecocokan dengan mandat donor |
Baris availability payment paling sering salah dibaca sebagai proyek yang tidak membebani APBD. Ia justru komitmen belanja jangka panjang; cara kerjanya pada proyek nyata bisa ditelusuri lewat studi kasus proyek infrastruktur di Indonesia.
Apa bedanya availability payment dan user pays?
Perbedaannya ada pada siapa yang menanggung risiko permintaan. Pada availability payment, pemerintah membayar berkala atas tersedianya layanan sesuai kualitas dalam Perjanjian KPBU, sehingga risiko sepi pemakai ada di pemerintah. Pada user pays, pengembalian investasi datang dari tarif pengguna, dan risiko itu berpindah ke Badan Usaha Pelaksana.
Rumusan resmi Pembayaran Ketersediaan Layanan berasal dari portal KPBU Kementerian Keuangan dan berpijak pada PMK No. 260/PMK.08/2016 serta Permendagri No. 96 Tahun 2016, keduanya berlaku per Agustus 2026. Kerangka itu sejalan dengan taksonomi World Bank PPP Knowledge Lab, yang membedakan government-pays dari user-pays dan mengenal rezim campuran.
Keduanya bukan kutub yang saling meniadakan. Bila tarif berbasis kemampuan bayar masyarakat tidak menutup pengembalian investasi, PJPK dapat memberikan Dukungan Kelayakan (Viability Gap Fund/VGF) untuk menjembatani selisihnya.
Empat pertanyaan penyaring sebelum memilih instrumen
Urutan yang paling menghemat waktu adalah menyaring proyek lebih dulu, bukan menyaring instrumen. Empat pertanyaan biasanya sudah cukup: apakah proyek layak ekonomi tetapi belum layak finansial, bisakah penggunanya ditarifkan, seberapa besar ruang fiskal APBD untuk komitmen puluhan tahun, dan apakah status aset atau lahannya sudah jelas.
- Layak ekonomi, belum layak finansial? Kelayakan ekonomi menilai manfaat proyek bagi masyarakat; kelayakan finansial menilai apakah proyek menghasilkan pengembalian yang cukup bagi pembiayanya. Celahnya ditutup Dukungan Kelayakan (PMK No. 223/PMK.011/2012 jo. PMK No. 170/PMK.08/2018, berlaku), dan hanya setelah tidak ada alternatif lain.
- Bisakah pengguna membayar, dan bolehkah ditarifkan? Jika ya, jalur user pays terbuka. Jika tidak, arahnya availability payment atau kombinasi dengan VGF.
- Berapa ruang fiskal APBD? Pembiayaan utang daerah terikat rasio kemampuan keuangan daerah dan pagu kumulatif dalam PP No. 1 Tahun 2024; indikasinya rasio minimal 2,5 kali dan pagu 75% pendapatan APBD tahun sebelumnya yang tidak ditentukan penggunaannya. Angka itu indikasi kebijakan, bukan kutipan pasal. Kontrak KPBU lazim berdurasi 15 sampai 30 tahun dalam praktik, bukan batas yang dipatok Perpres No. 38 Tahun 2015.
- Sudahkah aset atau lahan siap? Hak Pengelolaan Terbatas hanya berlaku untuk aset yang sudah beroperasi, sementara Land Value Capture menuntut kawasan yang nilainya memang akan naik.
Membaca kelayakan finansial dan alokasi risiko sekaligus adalah kompetensi yang diuji dalam jalur sertifikasi KPBU formal, bukan sekadar urusan konsultan keuangan.
Kapan APBD murni justru pilihan yang lebih tepat
APBD murni sering kali pilihan paling rasional. Skema kreatif menambah biaya dan waktu penyiapan, dan tambahan itu hanya sepadan bila nilai serta umur proyeknya cukup besar. Untuk belanja modal kecil berumur pendek, jalur konvensional lebih cepat, lebih murah, dan lebih mudah dipertanggungjawabkan.
Empat kondisi yang paling sering terlewat:
- Nilai proyek kecil dan masa manfaatnya pendek.
- Biaya serta durasi penyiapan tidak sebanding dengan nilai proyek.
- Simpul KPBU daerah belum berfungsi sebagai unit teknis.
- Status lahan atau aset pendukung belum pasti.
Obligasi daerah adalah contoh paling jelas dari jarak antara “boleh” dan “bisa”. Payung hukumnya lengkap sampai ke tingkat pasar modal lewat POJK No. 10 Tahun 2024, yang berlaku sejak 9 Juli 2024. Namun hingga pertengahan 2026 belum ada satu pun pemerintah daerah di Indonesia yang benar-benar menerbitkannya. Pemerintah Provinsi DKI Jakarta berencana menjadi yang pertama, senilai Rp 3,5 triliun bertenor tujuh tahun dengan target 2027; rencana itu indikatif per pemberitaan 2026 dan belum mencapai financial close.
Diperbolehkan regulasi bukan berarti sudah teruji. Memaksakan skema kreatif pada proyek yang salah menghasilkan proyek yang berhenti di tahap penyiapan.
FAQ (Pertanyaan yang Sering Diajukan)
Apa saja instrumen pembiayaan kreatif untuk infrastruktur daerah?
Tujuh yang paling sering dipertimbangkan: KPBU skema availability payment, KPBU skema user pays, pinjaman daerah, obligasi dan sukuk daerah, Land Value Capture, Hak Pengelolaan Terbatas, serta blended finance sebagai cara memadukan sumber dana. Payung hukumnya berbeda-beda, dari Perpres No. 38 Tahun 2015 hingga UU No. 1 Tahun 2022 tentang HKPD.
Apa itu availability payment dan siapa yang membayarnya?
Pembayaran Ketersediaan Layanan adalah pembayaran berkala oleh Menteri, Kepala Lembaga, atau Kepala Daerah kepada Badan Usaha Pelaksana atas tersedianya layanan sesuai kualitas dalam Perjanjian KPBU. Dasarnya PMK No. 260/PMK.08/2016 dan Permendagri No. 96 Tahun 2016, keduanya masih berlaku per Agustus 2026. Sumber dananya APBN atau APBD.
Apakah pemerintah daerah boleh menerbitkan obligasi daerah?
Boleh secara hukum, diatur UU No. 1 Tahun 2022 tentang HKPD dan POJK No. 10 Tahun 2024 yang berlaku sejak 9 Juli 2024. Namun hingga pertengahan 2026 belum ada satu pun pemda yang benar-benar menerbitkannya. Rencana Pemprov DKI Jakarta senilai Rp 3,5 triliun bertarget 2027 masih indikatif per pemberitaan 2026.
Apa bedanya kelayakan ekonomi dan kelayakan finansial?
Kelayakan ekonomi menilai manfaat proyek bagi masyarakat dan perekonomian. Kelayakan finansial menilai apakah proyek menghasilkan pengembalian yang cukup bagi pihak yang membiayainya. Banyak proyek daerah layak ekonomi tetapi belum layak finansial; celah itu ditutup Dukungan Kelayakan sesuai PMK No. 223/PMK.011/2012 jo. PMK No. 170/PMK.08/2018.
Apa itu Hak Pengelolaan Terbatas dan kapan dipakai?
Hak Pengelolaan Terbatas (HPT) adalah kerja sama terbatas atas pengelolaan aset negara yang sudah beroperasi untuk memperoleh pembiayaan di muka, diatur Perpres No. 32 Tahun 2020 jo. Perpres No. 66 Tahun 2024, keduanya berlaku. Syaratnya aset sudah beroperasi, sisa umur manfaat minimal 10 tahun, terdaftar dan diaudit. HPT karena itu tidak bisa membiayai pembangunan baru.
Apa itu blended finance dalam pembiayaan infrastruktur?
Menurut OECD, blended finance adalah penggunaan strategis dana pembangunan untuk memobilisasi pendanaan tambahan bagi pembangunan berkelanjutan di negara berkembang. Praktiknya memadukan dana konsesi donor dengan dana komersial agar profil risiko dan imbal hasil proyek layak bagi investor. Contoh di Indonesia adalah platform SDG Indonesia One yang dikelola PT Sarana Multi Infrastruktur sejak 2018.
Kesimpulan
Pertanyaan yang membuka artikel ini, dari mana investasi dikembalikan, sudah memangkas separuh perdebatan di ruang rapat. Sisanya soal ketelitian membaca dasar hukum dan kapasitas fiskal. Melalui tiga pilar edukasi, riset, dan advokasi kebijakan, IIGF Institute sebagai unit manajemen pengetahuan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) memperkuat kapasitas SDM dan basis pengetahuan KPBU. Program PPP capacity building menyasar titik ini: tim daerah yang sedang memilih instrumen pembiayaan kreatif.
Program peningkatan kapasitas dan kajian KPBU yang relevan dengan topik ini dapat Anda telusuri di institute.iigf.co.id.
